城中村改造作為城市更新的重要模式，中央重要會議多次提及，從“積極穩步推進”到“積極推動”，城中村改造已成為行業高度關注的熱點問題。2023年4月1日召開的中央政治局會議指出：在超大特大城市積極穩步推進城中村改造。7月23日的中央政治局會議指出：要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造，盤活改造各類閑置房産。7月21日國常會通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的意見》。中央的多次提及引起了行業的高度關注。

超大特大城市城中村改造現狀特征

（一）城中村改造是保障性住房建設與供給的重要路徑

近期的中央政治局會議指出：要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造。可見，提及城中村改造是在加大保障性住房建設與供給的大框架下，也就是說積極推動城中村改造的目的是加大保障性住房的供給，如近期廣州市住建局表示：鼓勵在城中村規模化建設保障性租賃住房。所以超大特大城市今後的城中村改造将會有很大一部分土地用來提供保障性住房，包括很多城市提“四位一體”的保障房體系，指由廉租住房、共有産權房、公共租賃住房和征收安置房構成的住房保障體系。特别是如何共有産權房在超大特大城市中吸引人才的作用，讓人才通過共有産權房的形式留下來，是未來需要探索完善的機制。

（二）貨币化安置與實物安置并存，更多會納入保障性住房體系進行實物安置

鄭州于2023年8月3日出台的《關于進一步促進我市房地産市場平穩健康發展的通知》（又稱房地産“救市15條”）中，明确了在城中村改造的安置方式，以貨币化安置為主。北京在2023年3月發布的《北京市征收集體土地房屋補償管理辦法》中規定征收集體土地房屋補償強化以房屋安置方式為主。濟南在2022年12月發布的《濟南市城市更新專項規劃（2021-2035年）》中鼓勵多種安置方式相結合，采取實物安置或貨币安置形式。23年7月，廣州市住建局公開征集《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》意見，建議公衆重點對八個方面提出意見或建議，可以看出對于将城中村改造與保障性住房相結合、推動産業轉型較為重視。23年3月，深圳市住建局印發《深圳市城中村保障房規模化品質化改造提升指引》，統籌推進城中村綜合整治與保障性租賃住房籌集工作。

（三）各地操作各有特色，尚未形成從中央到地方的完整政策體系和實施細則

目前關于超大特大城市推進城中村改造的規模、節奏、資金來源、安置方式尚未有國家層面的統一政策細節。比如經過統計，已有十多個城市已經對城中村改造制定了量化目标，但口徑不一、類型不一、目标設定時間不一、披露的詳細程度不一。更多的可能是各個城市根據自己的實際情況和曆史經驗，出台具有“一城一策”特點的政策細節。各地操作各有特色，其中一線城市發展較早。

上海：城中村改造作為城市更新的一部分内容，用10年完成“兩舊一村”改造，以政府主導 國企為主要模式，并設立城市更新基金，探索多元化資金保障。根據《上海市城市更新條例》、《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》，上海市城市更新分為綜合區域、人居環境、公共空間設施、曆史風貌區、産業園區、商業商務區六大行動，其中，人居環境品質提升行動的核心是“兩舊一村”改造（舊區改造、舊住房成套改造、城中村改造）。可以看出，城中村改造是作為上海城市更新的六大行動中的一個環節進行的。上海市市長龔正1月15日在上海市人民政府記者招待會上表示，上海決定用10年時間，完成“兩舊一村”改造。從推進節奏上講，上海城中村改造項目的節奏是“兩舊一村”中最後一個環節，先進行中心城區周邊，再進行五大新城的城中村改造。到2032年底将全面完成全市62個城中村改造項目。具體到2023年的目标，上海市計劃啟動城中村改造項目10個，改造老舊村（居）民房屋不少于130萬平方米，受益村（居）民不少于4000戶；2023-2025年每年新啟動城中村改造項目10個，讓至少1.3萬戶村（居）收益。此外，上海市在探索多元化資金保障方面具有特色。設立上海市城市更新基金，由上海地産集團（本地國企）聯合招商蛇口、中交集團、萬科集團、保利發展（房企）、國壽投資、中國太保、中保投資（保險資金）等成立800億元基金，定向投資城市更新項目。

廣州、深圳：強調城中村改造與保障性住房、産業轉型統籌推進。根據廣州市政府工作報告和《廣州市人民政府關于深化城市更新工作推進高質量發展的實施意見》，2023年廣州市計劃推進127個城中村改造項目，預計完成固定資産投資983億元，占全市城市更新固定資産投資目标的49%；2025年底前先行推進重點地區更新，着重推進城中村及周邊地區存量用地改造，有序推進舊城鎮、舊廠房改造以及村級工業園、低效物流園、傳統批發市場的整治提升工作；至2035年，拟推進舊村莊改造項目281個，包括全面改造項目259個、混合改造項目22個，舊城混合改造項目16個。可以看出，全面改造（拆除重建）項目占比最多。深圳的城中村問題較為突出，出台了針對城中村改造的專項規劃。《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》明确深圳市城中村居住用地綜合整治分區劃定規模達到5502公頃。

城中村改造與棚改存在的差異

城中村改造政策出台的背景是房地産行業從增量時代進入到存量時代，全國住房自有率基本超過1的背景下，住房保障體系需要發力，并且要解決超大特大城市新市民的居住問題下出台的，政策出台的出發點是加大保障性住房建設與供給。而棚改出台的背景是在全國房地産庫存高企下，通過棚改來改造老百姓居住條件的同時也帶動了房地産的去庫存，并拉動了房地産市場的火熱。為此，城中村改造與當年棚改是有重大差異的。本輪城中村改造與棚改在改造對象、改造方式、改造範圍、資金來源等方面存在不同之處，對房地産行業的推動作用要繼續關注政策細則和各個城市落地實踐情況，尤其是資金來源、安置方式、模式設計等方面。

第一，改造對象不同。棚改針對城鎮中集中成片危舊住房、破房爛院，土地多為國有建設用地，城中村針對的是城市建成區内土地未被征收或部分征收，原農村居民未轉為或部分轉為城鎮戶籍，仍然實行鄉村行政建制，實行村兩委管理的區域，土地多為集體用地。

第二，安置方式不同。2015-2017年棚改在政策鼓勵下以貨币化安置為主，結合2014年央行創設的抵押補充貸款工具（PSL）成為棚改貨币化的主要資金來源。本輪城中村改造的增量資金來源尚未明确，更可能采用房票安置或實物安置的模式。

第三，資金來源不同。PSL和專項債是棚改的主要資金來源，本輪城中村改造的資金來源應該會更加多元化、市場化，包括地方财政、專項債和社會資金、物業權利人自籌資金以及城市更新基金等市場化融資。

第四，改造重點不同。棚改是由于上輪周期中三四線城市庫存問題更顯著，棚改貨币化補償作為去庫存的有效手段，在三四線城市得到了積極推進。本輪城中村改造明确将改造範圍限定在超大特大城市，城市數量在20個左右。

為此，我們認為本輪城中村改造與棚改對房地産行業的推動效果不同。棚改本身推動了大規模的建設需求，驅動上下遊擴大再生産，對房地産行業而言更是直接驅動了大規模的購買需求。這輪城中村改造對房地産開發銷售和基礎設施建設的增量影響均低于棚改，但有利于城市和行業高質量發展，能夠解決長期問題，并十分有利于具備資産綜合運營能力的企業，及具備空間服務經驗的企業。

超大特大城市城中村改造的推進難點

1. 周期長，存在政策變化導緻原先規劃受影響的情況

上海用10年分三步走，并将城中村改造作為最後一環；廣州規劃到2035年的城中村改造計劃，都可以看出城中村改造的推進節奏較穩，周期較長。具體到實踐中，上海典型的城市村改造案例“蟠龍天地”，從2014年項目啟動到2021年銷售型物業入市，再到2023年商業物業開業，項目改造周期長達10年。

在漫長的推進過程中，存在政策變化導緻原先規劃受影響的情況。上海徐泾老集鎮項目的實施主體前期雖然于2016年介入了規劃調整，争取了更多住宅面積，但後續出台的政策打亂了前期測算方案，包括2017年上海針對宅地招拍挂出台了住宅15% 自持政策，2017年《上海市城市更新規劃土地實施細則》規定商辦自持比例，商業不低于80%，辦公不低于40%，2021年實施土地集中出讓，影響了土地出讓節奏，這一系列政策變動都影響了項目開發資金的平衡。

2. 投入大，資金來源以市場為主

資金端的支持不同于過去政府和央行主導，本輪城中村改造以地方政府與民間資金合作進行，明确指出要以市場為主。這就決定了本輪城中村改造的資金要求存在更嚴格的要求，與“成熟一個推進一個”的穩健步調相呼應。

上海城中村改造采用的是一二級聯動開發方式，涉及到巨額的前期資金投入和後期土地出讓金返還。例如瑞安房地産團隊就在蟠龍天地項目動遷安置資金準備上，預留了40億的預算，以充足的資金量應對突發情況。

3. 利益主體複雜，需平衡多方訴求

城中村改造難以避免拆遷問題，尤其是拆除重建類的改造項目，涉及面廣，利益、權責關系複雜，期望超額補償的少數釘子戶會影響拆遷進度，還有的項目中，村民原有的持續性收益受到影響，因此村民對改造後的持有型物業收益有所要求。比如上海市真如紅旗村改造項目，涉及9家大型市場、70家印刷廠、207個冷庫、1200多家經營戶的動遷。改造前村民每年能通過村集體分紅得到收益，部分村民還有經營性收益和自建房的租金收益。因此，在拆遷補償階段，也需要考慮到滿足這部分持續收益的訴求。

4. 自持比重較大，資金和運營能力要求高

2021年住建部就已發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，強調不大規模、成片集中拆除現狀建築，原則上城市更新單元（片區）或項目内拆除建築面積不應大于現狀總建築面積的20%。原則上城市更新單元（片區）或項目内拆建比不應大于2。更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。住房租金年度漲幅不超過5%。

部分城中村改造項目中存在大體量自持辦公、商業指标，甚至還需要負責公共服務設施等建設配套工程的後續運營成本，進一步增加了投入。

政策認定上有一些剛性指标要求導緻一些實際髒亂差的城中村不能被認定為城中村改造項目。比如上海城中村認定需滿足集體用地比例超過70%，深圳對于拆建類城市更新也有合法用地比例需超過60%的要求。

5. 限制條件較多，部分有曆史風貌保護要求

廣州、深圳都提出要統籌推進城中村改造和保障性住房的籌集工作，廣州還強調與産業轉型相結合，大部分城市強調不搞大拆大建。深圳住建局在2023年2月發布的《深圳市城中村保障房規模化品質化改造提升指引》便提出了對城中村進行品質化改造并轉化為保障性住房的策略，計劃在2023年通過城中村規模化品質化改造提升，籌集保障性住房5.2萬套（間）。以上海為例，曆年政策演變中，可以看出更加強調城市曆史風貌和曆史建築的保護保留，未來，風貌保護政策在控制報批、限定拆除比例等方面将更加嚴格。這對實施主體的經驗、資金、運營實力等能力提出了更高的要求。在蟠龍天地的實踐中，因涉及文保及風貌保護，需滿足部分特殊規劃要求，包括風貌保護區不得大面積開挖地下空間，因此隻能設計外部停車場，一定程度上影響了動線組織；為保護現有的肌理，根據風貌保護要求道路拓寬需小于8米，但8米的道路難以通過交管部門的審核。

超大特大城市城中村改造的對策建議

本輪超大特大城市城中村改造，是在當前房地産市場深度調整的背景下展開的，任務艱巨，難點多，利益平衡難，需要調動各類參與主體的積極性，就需要在政策方面下文章，加強政策鼓勵力度，強化政策落地實施，在規範制度、精細管理的前提下，保持一定的政策靈活度，以适配不同項目需求。

(一) 土地政策建議

1、建議适度放開改造後的自持比重、容積率限制、放開拆建比，或單獨出台城中村改造的土地政策，提高項目的盈利空間。

2、适度放松城中村集體用地比例剛性認定等限制。随着新一輪城中村改造的不斷深入推進，城市遺留的城中村，特别是一線城市的城中村改造項目多為“難啃的硬骨頭”，集體用地比例剛性認定等限制政策在實踐中，部門城中村項目在劃定改造範圍時進行了妥協，造成了後續實施過程中面臨一系列困難。因此，建議适度放松城中村集體用地比例剛性認定，給與一定的彈性空間。

(二) 金融政策建議

1、探索村集體收益共享機制，關注原住民利益。比如，通過收益分成和物業代運營，保障原住民享有獲得長期收益的能力。

2、出台針對性的融資信貸支持政策，如積極推進城中村改造項目REITs試點。

3、政府托底，讓利于企業和村民，給與社會資本參與改造得以取得資金平衡的可能。在部分經營效益低、社會資本進入意願不足的項目中，政府可以托底。

(三) 開發管理建議

1、更新城中村改造規劃體量，梳理明确城中村改造的範圍，出台城中村改造專項規劃或條例。

2、地方政府成立項目工作領導小組，解決需跨部門溝通的問題，切實提高辦事效率，縮短項目周期。

3、簡化城中村改造項目審批要求。比如對于風險等級低、項目體量小等條件的項目，精簡審批事項、壓縮審批時限，為社會主體參與城中村改造提供便利。

4、将經實踐檢驗過的企業經驗固化為政策，或城中村改造可複制經驗做法清單，在國家或市級層面形成優秀城中村改造優秀案例進行推廣。

附表：19個特大超大城市城中村改造計劃及城市更新計劃相關表述

料搜集：易居研究院

作 者

上海易居房地産研究院 副院長 崔霁

上海易居房地産研究院 研究員鄧喬喬

上海易居房地産研究院 研究員 潘竑羽

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