靠砸钱能有未来吗？

作者 | 谭卓曌

编辑 | 王晨

来源 | 深蓝观

（ID：mic-sh366）

2023年初，各地又开始出现了“拼经济”的热潮。

往年过了正月十五，才开始正式开展外出招商。而今年节后第一天，一家地级市就召开招商引资的动员大会。地方主要领导带着招商小分队亲自奔赴上海、北京、苏州等重点招商地区拜访企业、商谈合作。一些企业还没有上班，但他们已经开始主动联络交流。

这让不少企业家感到意外——疫情管控放开后，有的企业原本对市场还有观望态度，看到政府部门的积极主动，他们觉得经济复苏的信心回来了。

在这股热潮中，已经历过漫长寒冬的生物制药产业重新成为被争夺的热点。地方生物医药产业的招商引资被按下快进键，抢项目、争人才、砸资金……现实中上演的城市争夺战远比想象中的更白热化。

市与市之间，甚至区与区之间的项目争夺战也陷入了一种焦灼且激烈的状态。

开年之初，江苏地区地级市的市委书记纷纷出马，到生物医药产业高地苏州、上海考察创新药项目；在苏州，连乡镇一级的政府都毫不掩饰将追随苏州生物产业园、吴中生物医药产业园发展脚步的雄心壮志；杭州、宁波等地也提出打造千亿级生物医药产业集群的发展目标。

不仅有口号，还有真金白银。

继深圳组建总规模达千亿级产业基金群后，西安迅速推出高达1000亿重点产业链基金群；浙江随即设立500亿超级产业基金；广东成立2000亿母基金打造万亿产业集群……这些动辄百亿的产业基金中，生物医药是重点投资领域。

据各地政府工作报告中不完全统计，全国已有29个省/直辖市/自治区将医药制造业、生物产业列为优势产业或优先发展产业。在全国399家国家级产业园区中，有超过一半将生物医药作为重点发展方向。

这股热浪，此前也曾在局部地区上演过。而医药项目是一个长线投资，过去一些城市里轮番上演的各种起楼宴客楼塌生物医药招商的故事表明：找产业项目容易，但留住和培育它则是另外一段长征。

2018年的狂热：抢人、抢地、抢项目

2018年之前，在多数地方政府产业规划中，生物制药一直遭遇坐冷板凳、不受待见的落寞。

纵然当时诞生了上海张江、北京中关村、苏州，这三家极具影响力、代表性的生物医药产业特色园区，但大部分地方园区对于生物医药的理解仍然停留在传统企业层面。

当年，苏北、中西部地区的招商人员跑到苏州考察时，对于培育出的创新药企，其态度是不敢要——这些企业绝大部分没有上市，也没有进入销售环节。苏州有财力，更有勇气给研发尚在临床二期的创新药企供地，不要求它立马产生税收。但其他地方政府，尤其是中西部地区是绝对不敢引进一家5年甚至更长时间里产生不了税收的企业。在他们看来，跟劳动力密集的传统制造业相比，生物医药产业能为当地解决的就业机会并不多。

情况开始在2018年4月有改变。

港交所修订主板上市规则，新增第18A章，允许未有收入、未有利润的生物科技公司上市。这给难以短期盈利的生物科技类公司打开了资本市场的大门。嗅觉灵敏的地方政府一改“房地产思维发展园区”的套路，通过投资一些有潜力的生物医药公司，伴随公司成长、上市，从而获得更大的资本红利。

当时，就连生物医药产业园的招商人员都不理解。一度，有三个归国博士，手里并没有新药研发的临床数据，凭借着创始人的行业背景和光环就能轻松融到3000万美金——这样的例子比比皆是。而在五年前，园区一家企业只融了500万人民币，欣喜若狂地在好几家媒体平台上发新闻。

那时，全国掀起了一股“药谷建设潮”，地方药谷想对标上海张江、北京中关村、苏州，北上广的药谷们则是想对标美国波士顿。抢项目，也是在这一股浪潮中自然发生了。

一位生物医药园区招商人员回忆，自己曾有一个项目，在对企业的的评估和测算后，给出了比较好的招商条件：供地的同时，再给部分设备补贴。不巧，同城的另一个园区也盯上了这个项目，在他和这家企业快要签约时，这个园区直接加码，抛出了“代建厂房”这一极具诱惑的条件，把这家本来谈妥的企业生生抢过去。

苏州一家创新药企在同一天接待了三个开发区的招商领导。其中一家开发区招商人员回忆，到了中午吃饭时分，那家创新药企在酒店订了三个房间，他们的董事长、董秘和总经理分别作陪。中途，三个人在三个房间来回串桌作陪。“其实，大家也都知道，隔壁房间坐着的就是竞争对手。这家企业让我们互相没有见面，不见面，就没有尴尬。”后来，这个项目哪都没去，还是留在了苏州。

苏州生物医药产业园资深招商人员李明东（化名）回忆，“以前一个项目也就三五个人抢，到后来最激烈的时候，得三五十号人争。就连自己招商团队里，一个项目可能都有三个招商人员抢。”

每一年，地方园区招商人员都会来上海张江“取经”、“要项目”。一位熟悉张江园区的人提及，很多地方园区觉得张江的新药项目多，2021年，张江在研药品品种超过了600个。“他们甚至指明了说，能不能一起联合招商，能不能把生产这一环节迁到他们当地。”

一些省市甚至在张江设有招商办公室，招商人员伺机而动，每天专程去拜访园区企业。而一些地方城市，为了避免被挖墙脚，留住本地明星企业，园区给这些明星企业时常“敲打一下”：没有园区同意，不得接待外省市招商人员。

当上海临港给出两个免税、两个退税政策时，这些企业跑到了临港。当深圳光明区砸下百亿资金时，一些企业又被吸引至深圳。

招商靠挖，甚至形成了一个链条——一线城市出国挖，二三线城市就去撬国内龙头产业园区的墙角。“其他省市挖项目的时候，是有计划地挖，龙头挨个扫，根本不通知你。”苏州一家生物产业园员工提及，就连苏州其他兄弟区也过来挖项目。

“招商人员只懂政策已经不够了，已经内卷到招商人员必须得成为半个生命科学的专家。”徐州经开区医药生命科学招商服务局负责人史周华说，得做市场分析，对头部企业、市场渠道、项目科学性都要有大致了解后，才能撮合项目。

但在过去两年，被资本撬动的热潮一度冷却。当年被引进的那些项目，也像被打湿的棉袄，脱下来冷，穿着更冷。

再度重启的生物医药热情

当资本带来的热潮冷却后，一些地方政府对于生物医药产业充满热情的内在动力到底是什么？

徐州，这个处于江苏苏北的城市，或许可以成为一个可供分析的案例。

起初，它在打造生物产业园之初，态度是有点犹豫的。2018年，这个地处江苏西北部的城市在发展生物医药产业的道路上，遇到的是珠玉在前的局面——先有上海张江，聚焦了国内外龙头药企全球研发中心和生产基地。后有苏州，已是中国创新药企孵化摇篮。

张江、苏州之于徐州而言，无论是产业孵化，还是人才储备几乎是全方位碾压。经过反复调研讨论，当地领导最终形成了这样的共同认知，“作为三线城市的产业园，把自己理解为一个小公司，张江是一个大而全的公司，我就是一个小而美的公司。选择地方有优势的赛道去深耕，如果坚持这样一个定调，徐州也能跟张江实现协同连动、错位发展。”

和徐州一样，很多地方政府把生物医药视为产业升级的战略新兴板块。

过去，产业发展讲量，通过上车间、上设备，扩大生产规模，就能降低生产成本、销售更大的市场，但传统生产制造的市场已经饱和，规模竞争始终只是一种低级的价格竞争，并不能成为地方发展的护城河。于是，地方产业只能转向人均产值和科技含量双高的质量竞争。地方产业投资以往投资物，如今则是投资人。

但迟了至少十年入局的徐州，到底聚焦于哪一“小而美”的细分领域，才可能在强敌环伺中跑出来？地方主政者心里也是没底的。

史周华回忆，后来徐州下定决心进入细胞治疗药物创新领域，由一件事情触发。

一次，徐州医科大学校长和当时徐州经开区书记一起到市政府开会。会后工作餐时，两人坐在一起，校长从事肿瘤免疫细胞临床研究10多年，两人闲谈中，他无意中提到了自己的项目，介绍了进展情况。

当天下午，经开区内部刚好有党工委会议，书记临时增加了一个议题来研究：把园区东湖医学创新港一栋楼的使用权给徐州医科大学肿瘤所，按照实验室的要求进行装修，请团队到这里开展细胞治疗领域研究。原本只有3000平方米在徐州医科大学老校区的实验室，一下子扩大到了1.5万平方米。如今，肿瘤所依托新实验室，获批江苏省细胞药物创新中心，长三角产业研究院细胞专研所，孵化出崛创生物实现了与张江园区复星凯特的商业合作。

最重要的是，这项合作背后有极深的产业思考。徐州有24家三级医院，其中13家三甲医院，位列地级城市第一。每年，有6500万诊疗人次涌向这些医院。与其它缺乏医疗资源的地级市相比，徐州还有徐州医科大学这一得天独厚的优势——它是在全国第一个开设本科麻醉学专业的院校，素有“中国麻醉学人才培养的摇篮”之称。

这所医学院校链接了30多家附属医院，覆盖了周边十多个地级市。

如此丰富的医疗资源、临床资源，但之前当地因缺乏科研市场化氛围，很少有科技成果转化为市场产品。如今，地方技术交易市场，已经主动和上海、北京等技术交易平台对接。技术服务和科研专利本身就是可交易的产品思维，已经逐渐进入大量临床医师的认知。

徐州一直在寻找的突破发展困境的路径，也在那一天找到了。

地方政府瞄准张江、苏州还有另一重打算。北上广在工业生产用地方面的资源向来短缺。苏南缺乏工业用地，苏北地区缺乏好的营商环境。徐州虽处于苏北，但这些年的市长、书记，都是江苏省委有意识的从苏州调过去，官员队伍已经具备南方精细化管理、主动性服务的市场思维和能力。而徐州一直是重工业城市，虽然进入到了后工业化时期，但工业用地的空间仍旧充足。在生产工艺这一端，二三线城市人员薪资的水平略低于一线城市，但生活幸福指数大幅高于一线城市，所以人才队伍稳定、用人综合成本低。

承接生物医药的生产工艺端，顺理成章地成为了很多“徐州们”的机会，虽然它仍旧是加工制造，但已进入高端生产的范畴，亩均税收贡献是传统产业的5倍以上。

在张江生根发芽的生物药企一度因为供地紧张的问题，而迁移至周边用地成本更低的地区。

实际上，上海也吸取了“企业流失”的经验，据知情人透露，在今年年初，市领导开小组会议时，专门给负责园区的同志提出要求，“要抓紧建一批高标准的符合生物医药需求的厂房和楼宇，要快。一定要让厂房和楼宇等着企业，而不是说企业来谈了以后，楼还没造好，或者说还要等半年一年才能供应。”

可见，就连用地成本极高的上海，也不愿意放弃生产制造带来的产值，分流这一部分生产制造的利润，这意味着：地方政府参与的这一场产业争夺战，必须要提供更多的附加值。

二三线城市发展生物制药的困境

地方主政者的雄心壮志虽鼓舞人心，但二三线城市依旧面临难突破的困境。

一位负责上海招商投资方面的工作人员提及，“上海招商部门拜访企业，不管是否有投资意愿，企业都会抱着交流的态度，双方接触起来相对容易。但二三线甚至一些县级的招商部门登门拜访一些企业时，对方有时可能连这个地名都没听说过。”

直辖市的区县一级享受地级市的政策，但地方政府区级的园区，是在市一级下面。这意味着，区一级园区给企业的补贴和优惠低。二三线城市本身财政收入低，叠加产业基础弱，能给企业和员工提供的发展机会就少。很多地方生物医药园区尚处于成长阶段，它的产业配套、号召力、吸引力与成熟的医药园区是无法相提并论，这些因素都导致了地方高端人才、项目引进困难。

一位地方招商人员回忆，曾有一家在当地发展两年的创新药企，因为周转资金紧张想争取到1000万的政府资助，无论是股权投资还是补贴都可以，但最终没有拿到想要的扶持，不是当地领导不重视，而是缺乏服务早中期项目的创投环境。这家当地孵化出来的企业后来迁到了苏州——当地能轻松拿到1500万全国资背景的创投基金入股，给企业研发带来现金流和信用背书。

早在2008年，苏州生物医药园区明确“无风险不投资”的理念。稍微先进一点的地方正尝试转变思维，主动与上海等金融氛围强的城市里专注于早期项目的基金合作，借助外力来降低投资风险。但更多二三线城市在投资上不愿冒风险、思想保守，进取态度不足，认为“必须投一些无风险的项目。”而二三线城市想跳过早期项目，直接引进一个已进入C轮的投资成熟项目，代价高昂，而且机会可遇而不可求。

在这样的城市博弈过程中，有专家认为，需要地方有更积极主动的作为，去争，去抢，去拼。

于是一种奇特的现象出现了——处于城市发展劣势中的二三线城市，有着更迫切的升级转型、弯道超车的产业发展需要，它们拼抢的势头反而更强。

申报细胞治疗药物国家工程中心这个项目就是徐州在江苏以揭榜打擂的方式主动争取来的机会。为攻关卡脖子技术，中央曾给沿海14个省市提出要求，希望有条件的地方和企业主动承揽关键技术产业化的攻关任务。很多头部企业都非常关注这个信息，省内竞争非常激烈。

徐州医科大学肿瘤所也主动提出申报，要在徐州承担建设国家细胞工程中心任务。最终，他们胜利代表江苏省出线，全国唯一一个科研单位为主体的细胞工程中心落户在了这家华北平原上的城市。

国家、省市每一次出台重大政策之前，都会开展调研。史周华分享到，地方要高度重视这些调研活动，提前备好材料、做好汇报。看起来是一个常规工作，但政策制定者是带着使命感在工作的，他们是很希望把手里资源、权力用足用好。这个时候，地方和团队有一个积极主动态度，他们是很欢迎的。内陆地方招商虽然处于劣势，但新政策带来的市场洗牌，孕育的新机会对大家都是平等的，一切都是事在人为的。

申报国家药监局的重点检测与评价实验室时，当地招商部门主动联系徐州医科大学麻醉学院院长。出人、出力，出构思，政校联动一起组织申报。在国家考核组来的时候，史周华亲自在现场做讲解员从产业发展角度介绍情况。他说，实验室不直接产生经济效益，但它是产业发展的人才基础、技术基础、信息基础，做难而正确的事情才是后发地区的成功路径。

“作为地方招商部门要能跟企业有非常好的常态化沟通，尽最大努力解决信息孤岛问题，了解企业有什么，知道上级要什么，就能起到穿针引线的作用。就怕有些部门被动应付工作，缺乏主动服务和衔接资源，这样就不容易给到地方争取到机会发展，在资本富余的后工业化时代，找人才是第一位的。”史周华称，生物医药的招商更是如此，地方领导有做事激情，就能调动整个创业团队热情，客商和地方政府不仅是管理和服务的关系，还是为事业奋斗的合伙人。“这很重要。”

即使领导重视、政策推动，但招商还得看相关人员的灵活发挥。

一位东部沿海城市生物医药方面招商人员回忆，他曾经成功地通过打“亲情牌”把一家创新药企劝到当地落户，并计划把当地作为下一步的扩大生产和上市首发地。“我和他说，当地领导跟他的老家是一个地方。那你到了我们这里后，领导肯定会特别关注你这个博士小老乡，受关注的孩子学习好，你懂的。”生物医药领域广阔，赛道众多，很多在一线城市不起眼的小项目，到了地方反而容易成为明星企业，拥有更多的机会，得到更及时的扶持。这也是当下招商引资实践中不争的事实。

地方招商的一股子闯劲，一定程度上解决了“引凤”、“迁树”的问题，但鸟要筑巢、树要扎根，如何使产业园的土壤肥沃、树木繁盛，始终是地方政府最为棘手的难题。

错过的行业发展时间

的确，无数个地方招商部门奔向了张江、苏州，极尽所能去抄一份作业，不惜重金引进这些企业，但这一些被引进的企业，之后又出现了回流。至今，国内这么多号称的“药谷”中，仍旧没有第二个张江和出现。

到底如何打造生物医药产业的生态，把企业主动吸引过来，且留下来？这让很多地方政府头疼。

在江苏某地级市，因为某中心区放言有更好的政策，隔壁区的生物医药产业园的很多项目被“挖”。一位知情人透露，如今这些项目都在迟疑是否搬回到原来园区，因为中心区给出的政策已经很难兑现。

地方能不能给政策，不是取决于政策一开始写得多好看，而取决于地方的经济实力。

在整个创新药火热的时候，一些地方园区几近疯狂地吸引新的生物医药项目，它们拿着支持传统药企的那一套政策——大手笔地把土地资源、财政补贴喂给嗷嗷待哺的生物医药。到了行业寒冬、财政紧张时，它们才意识到，这种粗放式的投入是一个彻底的无底洞。

于是，苏州生物医药产业园根据企业需求分阶段给出政策。企业在初创阶段，对启动资金、研发场地、高管租房方面有需求。园区会给企业部分启动资金，房租两年或三年全免，还会给一两套人才公寓，企业高管可免费住三年。

企业进入临床阶段时，在研发投入较大，也需要有中试基地。园区会在研发补贴、贷款贴息上出台相应政策。

企业到了商业化阶段时，因为买地建厂，固定资产投入更大。园区会匹配优质土地。“比如，企业要投10个亿的固定资产，园区会给出一定比例的补贴，但这笔补贴也是有上限的。”

给出的启动资金也并不是没有限制。李明东举例道，按照企业原来的创业计划书，如果企业起步需要有1000万投入的，园区会默认企业自己先出一部分之后，园区再出一部分。“相当于，园区每给企业批一笔钱的时候，得看到企业自己有投入一部分钱进去。以免一些企业‘空手套白狼’。”

为了把每一分钱花在刀刃上，苏州工业园区对生物医药产业的政策每一年都在细微调整。

早先的时候，园区补贴的是销售。后来发现，这笔钱没有几个创新药企能拿到，大多数企业的新品没有上市。于是，园区把销售返还补贴变成了研发补贴。

一开始，这笔研发补贴是根据企业研发投入来定。但园区后来发现，企业拿到了这笔研发补贴之后，研发出来的品种到了生产、销售环节，并没有落在园区。还有的企业甚至还在三期，就已经迁到新地方去了。而这些公司的启动资金，其实有很大一部分是由苏州这边支出的。

研发补贴又进一步调整为：企业临床前的研发，仍旧是按照百分比来补，但设定了500万的上限。进入了独角兽行列的企业，上限提高到800万。企业到了临床阶段，拿到属于苏州公司的临床批件后，再按照一期多少钱，二期多少钱，三期多少钱来进行补贴。

这些经验是没接触过生物医药项目的地方政府很难在办公室里想出来的。

2015年后，创新药企融到了一大笔钱后想买地建厂，却遭到了投资人的反对。当时苏州配套出台的固定资产补贴、贷款贴息政策，创新药企可以直接用债权向银行贷款。

“银行愿意贷一个亿以上给创新药企，这是史无前例的。”李明东感慨，当时四大行地方支行都跑到苏州来学习，看苏州是怎么评估风险。苏州银行也有相关贷款计划，在苏州生物医药氛围下浸润已久，它们知道药物拿到1期、2期临床批件意味着什么，为此设计了临床批件贷、知识产权贷款等，以轻资产、无形资产作为抵押支持发展。

一些地方招商人员涌入苏州，仍旧简单粗暴地用传统的土地招商。“绝大部分地方招商人员都说，我们有地。实际上，有地的地方多了，地方愿不愿意承担这些企业在三五年内不产生销售税收的风险？”李明东反问道，一家企业除了买地之外，还有十几个项目成本都在清单里，综合下来，不一定土地优势就是主要的考虑点。

发达地区政府则会关心整个生物医药产业园管委会的架构，会考虑传统行业贡献的税收和新兴行业投入成本之间的比例，会学习这部分投入前分几次拨付，以什么样的方式花出去才会效益最大化。

如果把这些经验照搬回去，是否会诞生第二个上海张江或苏州？一些行业人士的回答是否定的，“很多地方不具备从头开始做孵化的时间点。”再重新做孵化，得用一大笔钱去填平用15年做出来的成绩。假设，15年里，一共投入了30亿，年均投入是2亿。如今，另外一个城市想再造一个，一次性要花30亿，这是一笔巨大的资金成本。

何况生物医药一个需要长期投资且可能没有回报的行业，它发展所具备的要素，一是人才，二是资金。“一个经济落后，且没有什么医学院校的城市，是没有办法后来居上。”

很多地方园区没办法像张江一样，科学家只拿一个PPT和他的科研成果，就能吸引投资，来到园区创业，并受到政府重视。一位产业界人士分析，张江生物医药产业经过30年沉淀，拥有完整的产业生态体系。园区能了解到整个项目里临床实验数据怎么样，这是很多地方园区并不具备的条件。

而且，后来者也不会像苏州一样经历过创新药企整个发展周期后，能清楚知道研发、服务、生产、销售的产业链构建中，哪些环节是政府能做的，哪些环节是市场可以做的。

这些土壤的形成，需要时间的沉淀。但很多地方政府艳羡那些成熟生物医药产业园的成功后，想坐享其成去摘成熟的果子，并没有细嚼过它们在构建整个生态产业园中的挫折和经验。

“如果没有产业生态，就好比把南方的桔子树，从南方移栽了北方，结局不是死掉就是结出果实只能是枳。”史周华说。

同质化竞争严重 如何在存量中找市场

争抢项目的背后暴露了一个关键问题——只在有限的存量市场中厮杀，很难有人以增量的思维来做大这个市场。竞逐生物医药产业赛道的城市逐年增加，但同质化竞争的内卷越来越严重。

鼓励创新虽然写进了很多地方政府发展报告中，一位行业人士直言，但很多地方政府扶持的项目大都是短平快、能立马产生税收，很少有官员愿意花时间追随一家企业从零开始成长，更别提扶持真正的创新。产业引导基金在其中也没有发挥出该有的作用，很多考核指标还停留在尽快让企业上市、卖掉赚钱的短线格局。

急功近利容易导致在有限的存量里，社会的总体成本会无效上升，市场利润会越来越萎缩。

对于二三线城市而言，争抢存量市场已是大费周章，留住那些生物医药企业都已费尽心血，而孵化企业则是难上加难。

“这一代人做招商引资，做创新研发，做医药生产，都是在打基础，真正要见效益的话，可能要十年的时间。”史周华回忆，当年时任市委书记庄兆林曾说“我们这届班子就是栽树的，乘凉的一定是下一代人，这个时候不转型不投入，那么将来徐州就永远没有机会，早做比晚做好，做了比不做好。”徐州是顶着牺牲一代人的政绩，也要把生物医药产业打造出来。

但又有多少城市愿意花上十年来赌一个产业的未来？