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■本文作者：高华君 北京在明律师事务所

一、何谓“三权分置”？

2016年10月，国务院发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法意见》明确提出为推动农业现代化，适用生产关系的变革，土地的所有权归集体，承包权归农民，鼓励土地经营权流转，促进土地资源的合理利用。

2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出对农村闲置的宅基地和闲置农房政策进行改革，实现三权即宅基地所有权、资格权和使用权的分置。

具体而言，宅基地所有权是指村集体对集体土地享有依法管理、处分、收益等权利。宅基地的资格权是指在对农户的居住保障的基础上盘活其他权益。宅基地资格权人享有获得居住保障及其他的财产权益。其目的是为了适度放活宅基地和农民房屋使用权，提升土地和闲置房屋的价值，盘活沉睡资本，促进城乡融合发展。

二、实施“三权分置”的原因

（一）宅基地的价值无法发挥

近年来，农村人口空心化严重，大量农村劳动力外出务工，进城落户，导致了农村缺乏青壮年劳动力，大量的宅基地被闲置。

事实上，土地是财富的来源。但在现行的宅基地制度下，宅基地的利用具有僵化性，农民只享有对宅基地的占有和使用权，不享有抵押权，法律对宅基地的转让进行了严格的限制。

在这种情况下，宅基地的财产权价值无法得到充分的发挥，导致了宅基地的利用效率的低下。

（二）村集体所有权难以发挥效用

在我国，农村集体土地所有权属于集体经济组织所有，本村村民才能享有土地的使用权。集体土地的使用权只能在农村集体经济组织内部进行流转，无法进行市场化交易，即我国实行的是“无偿取得、限制流转、无使用期限”的宅基地制度。

这种制度导致宅基地不同权利主体定位不明，宅基地的退出制度模糊，村集体作为宅基地所有权的主体作用难以得到有效的发挥。

（三）宅基地自发入市交易的实践

尽管法律明确规定，未经批准宅基地不得转让、出租，但随着人口的流动，为了实现宅基地价值的最大化宅基地自发入市已经逐渐在各地开展。

例如：为实施乡村振兴战略农村开展乡村旅游度假，农房被租赁，使用权从宅基地权利体系中分离，这为宅基地的“三权分置”提供了实践依据。

三、宅基地“三权分置”的解决路径

在城镇化过程中，许多已进城落户的“农二代”会因继承而获得在农村的宅基地和房屋，“农二代”以非集体成员身份获得宅基地使用权的情况越来越普遍。

现实生活中，非集体经济组织成员长期占有宅基地的现象非常普遍，但是其长期占有的事实状态却没有法律依据。

同时，已在城镇落户的农户其在农村的宅基地被永久的废弃，但是由于缺乏市场化的退出机制，流转的困难导致了其宅基地成为了沉睡的资产。

宅基地“三权分置”的改革为这些问题的解决提供的了路径。

首先，农村集体经济组织可以掌握宅基地的所有权推行宅基地有偿使用和退出机制，推动宅基地土地财产价值的市场化和资本化。

其次，“三权分置”中的资格权是农民享有的对宅基地进行处分和收益的权利，是一种基于成员身份的完整用益物权。该权利赋予了农户在一定范围内自由交易宅基地使用权而获得一定的收益，有利于扩大宅基地产权结构的开放性，盘活宅基地的使用权，使得外来人口可以获得宅基地使用权。

最后，通过三权分置，引入市场机制配置宅基地资源，在保证农民居住权的基础上增加农民财产性收入。“三权分置”摆脱以往“二权分立”的传统宅基地制度，有利于打破城乡二元结构，重新塑造城乡土地关系。（高华君/文）

参考资料：

①曹红：《城乡融合视野下的宅基地制度“三权分置”改革》，载《北京科技大学学报》2021年第37期。

②欧玲，王兆林：《农村宅基地三权分置研究演进与趋势》，载《中国农业资源与区划》2021年第9期。

③刘恒科：《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》，载《法学家》2021年第5期。

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