县城是我国城镇化体系重要组成部分。中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，标志着县域城镇化建设进入新阶段。我们认为：欠发达地区县域建设的目标是服务于乡村振兴、统筹城乡发展，要警惕地方政府追求城镇化率的过快提升，错误定位县城经济社会功能，陷入严重“劣质城镇化”。

正确认识县域城镇化的基本特征

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县域是人口流出地，县城常住人口规模不大

相对于中小城市，县城人口规模不大。县城及县级市城区人口占全国近9亿城镇常住人口的近30%，县域乡村人口比县城常住人口要多得多。我们在中部三个省九个县调研，发现县域人口流出普遍。

统计数据显示，河南省110个县级单位中，仅有三个县为人口流入状态，这三个县全部位于郑州周边，其他的县人口净流出，16个县人口流出率超过30%，50个县人口流出率超过20%。“十四五”期间，随着城镇化的进一步推进，人口流出率还要进一步提升，县域范围的平均人口规模还要进一步下降。

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县域经济分化，中西部县城和东部发达地区县城性质不同

县域经济分化，中西部县城和东部发达地区县城性质不同。从经济发展能力来讲，县域经济是分化的，这反映在产业结构特征、经济总规模及地方财政收入等方面。这是一个大国建设统一大市场必然会出现的格局。

有两类完全不同的县域：沿海县域是城市带的一部分，是经济发展重要节点；中西部大多数县城属于乡村的一部分，是分散的，主要功能是服务乡村振兴和以大中城市为中心的经济增长。沿海地区，经济密集、人口密集，是人口主要流入地。

相对来说，中西部以地级市为单位的市域经济因为达到相对合理的人口规模和具有较为完善的基础设施，而形成了二三产业聚集，具有一定的产业发展能力，吸纳本地部分乡村人口就业与定居。

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县城主要吸纳本地农民，城镇化质量不高

县城经济不发达，吸纳的外来流动人口很少，通过产业发展吸纳的本地乡村人口也非常有限，进县购房的农民并不是完全融入城镇的人口。也就是说，进入县城的中西部农村的“农民”并不因为进入县城购房、就业、陪读就成了“城里人”。

调查发现，以县城为载体的城镇化，很大程度上是公共服务驱动的城镇化，农民为了享受更好的公共服务资源，主动或被动在县城买房，多数农民仍然要到沿海或大中城市务工，老年农民仍然要在农村务农和养老。

因此，大部分进入县城购房的农民的城镇化质量其实并不高，仍然是“半城镇化”。

“劣质城镇化”的诸种表现

农民“被上楼”

农民“被上楼”造成恶劣影响的典型案例，是2020年一些地方推动的大规模“合村并居”。我们在中西部调查，发现不少地区规划了大型农村新型社区。其主要政策工具是城乡建设用地增减挂钩，大规模合村并居被作为腾退土地指标、换取城镇发展空间的操作方式。

实践证明，大规模合村并居的效果和预期大相径庭，违背了农民建房和村庄建设规律，造成了“劣质城镇化”。如果违背农民意愿、不顾实际条件，通过行政强制手段把村庄拆掉，把农民集中到新社区、过上“城镇化”的生活，地方政府很快就会面临农民“上楼”之后产生的生计困境。

限制农民自建房

我们在苏北某市调研了解到，地方政府已经十几年不审批农村宅基地，尽管没有非常明确的政策依据。农民收入不断提高，反而农村住房日益破败，农民不得不进城购房，导致该地城镇商品房价格非常高；或购买村集体引入的房地产商统一建设的小高层住房（一般是农村集体土地上的“小产权房”）。这不仅增加了农民家庭的建房支出，而且对仍然要在村从事生产、在村庄生活的弱势农民造成严重不便。

“贫困户”向城镇平移

在很多地区的政策执行过程中，政府认为把贫困户搬入城镇就能解决贫困问题，主要表现为在安置点的选择上存在明显城市偏好。我们近几年对西南地区11个城镇集中安置型“易扶”社区的调研发现，城镇集中安置型的易地搬迁贫困户虽然借助国家力量实现了居住空间、户籍和部分公共服务的“跨越式城镇化”，但是这些贫困户短期内无法实现生计能力的快速提高，以及生产方式、生活方式、文明素质等方面的“能力城镇化”“素质城镇化”，仍处于“半城镇化”状态。

教育“房地产”的膨胀

所谓“教育新城”开发模式，是为了吸引农民购房，地方政府把教育这一核心公共服务作为“城镇房地产开发”的手段，通过把优质教育资源向新城区集中，扩大城乡教育差距，刺激形成农民新的教育预期，诱导农民进城买房以获得更好的教育机会。

目前中部地区县城房地产价格高涨。一套普通的县城商品房，约100平方米，一般需要50万元以上，加上利息就等于六七十万元，相当于一个农民家庭十多年的纯收入。大量的农民工收入并不高，进城购房的结果是农民家庭经济更为紧张，农民被卷入了高消费、高负债、高风险的“透支型社会”，冲击了相对弱势农民的家庭生计稳定性，造成了县域高风险的城镇化。

摘自 |《领导文萃》2023年6月上

稿件来源 | 《田野来风》

本文作者 |武汉大学中国乡村治理研究中心课题组